壹、緣起

工業運作生產本為土地污染事件之主要來源，相較於我國對產業發展與經濟成長之重視，對工業污染土地防治長期投注資源之不足與缺乏，實有違二十一世紀全球對於追求環境資源永續發展之共識，況且我國係處於地狹人稠、寸土寸金之土地超限利用之困境中。有鑑於此，環境部環境管理署土污基管會（以下簡稱土污基管會）近年來積極推動土地污染調查與整治之工作，在土壤及地下水污染整治法（以下簡稱土污法）89年2月2日公布實施後，配合各類污染調查及污染源管制手段，已逐漸形成對於企業之強力約束。

近年來，歐美已開發國家皆挹注龐大之資源於廢棄工廠潛在污染場址之管理。根據歐盟統計資料（「Management of Contaminated Sites in Western Europe」，European Environment Agency, June 2000）顯示，歐盟各國皆有數萬處具潛在污染之廢棄工業場址。而依美國環保署之政策，計畫於2005年前由該單位及其夥伴減少或控制超過37萬5,000處超級基金、RCRA、UST及褐地（Brownfield）場址之風險；並完成在RCRA、OPA及CAA定義下約28萬2,000處相關設施或設備之列管。

我國經濟發展向以出口導向型之製造業為主體，產業變動受景氣影響劇烈，故而工廠廢棄、異動、更新、重置頻率堪稱第一，復因都市發展導致大量工業生產土地釋出供住商利用之情勢，故可推論我國面臨廢棄工業性潛在污染場址問題之嚴重與迫切壓力，相較於前述已開發國家，恐有增無減。基於維護國民健康風險與生活環境品質，雖面臨待調查之廢棄工廠家數過多及資料逸失、經費及技術資源有限等困難，環保署（現已改制環境部）仍於93年全力推動對於廢棄工廠土地污染潛勢之調查列管，於最短時間內建立實施策略與管理方案，並同時投入資源著手調查，以謀「亡羊補牢」之效。

貳、廢棄工廠問題之背景分析

參、特色及目標

土污法於89年2月通過實施後，其立法精神為規範污染發生後的整治工作，但面對超過十萬家以上的廢棄工廠可能隱藏的污染問題，政府必須有所具體作為，因此環保署（現已改制環境部）於93年起化被動的整治為主動的進場調查，積極推動全國廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢調查計畫。然而，因工廠數量龐大、分佈範圍廣泛、場址現況不明，若要將各場址一一進行污染評估及調查作業，不僅需要龐大的經費，於人力資源及時間限制下，亦無法在短時間內完成全數工廠污染調查工作。此外，廢棄工廠污染調查有別於一般運作中的工業場址，執行上相對比較困難，包括：（1）資料蒐集困難，工廠資料短缺；（2）荒置棄管多年，地貌諸多改變；（3）欠缺明顯表徵，污染掌握不易；（4）技術資源有限，人力經驗不足等。

環保署（現已改制環境部）為解決前述問題，有效掌握及解決廢棄工廠的問題，訂定短、中、長期目標。以「短程先導示範、中程全盤掌控、長程有效管理」之策略，期有效解決廢棄工廠土壤及地下水污染的問題，達到維護國民健康與國土資源永續利用之目的。10年來已達成短程及中程目標，邁向長程目標。

肆、實施歷程

自廢棄工廠相關施政開始實施時，如何自眾多對象兼顧效率與公平性發展出一合理之篩選調查原則即為一大困難，基本上即面臨現有工廠登記資料不周延或與污染特徵關連薄弱之困難；加上我國中小企業獨具之應變彈性佳、變動快之特色，同一業別內亦因產品週期短，致有製程與原物料更動頻繁，往往造成工廠登記資料參考價值低，工廠廢棄後難以重建運作歷史。因此，環保署（現已改制環境部）針對廢棄工廠的調查及管理，乃採取分階段有系統地進行，由廢棄工廠高污染潛勢業別逐一校核，篩選約4萬3,700家高污染潛勢工廠，以量化評分機制擇出優先調查名單，進行廢棄工廠調查作業，期在最短時間內掌握全國廢棄工廠的狀況，以最佳的管理策略，使行政資源發揮最大的效果。廢棄工廠調查計畫執行至107年，已完成9期全國廢棄工廠調查計畫，已達到階段性任務。歷年主要工作成果包括：

• 93年至99年：執行四期示範性調查計畫，完成篩選高污染潛勢工廠、建立「二段式篩選」調查篩選評量機制、篩選高污染潛勢工廠、制訂廢棄工廠調查標準程序、編定調查技術手冊、建立通案管制架構、辦理多場次之技術觀摩與教育宣導。
• 99年至100年：執行先導性基線普查計畫，完成建立廢棄工廠土地品質管理系統、建置4萬2,000家工廠基線資料、開發現場作業輔助工具系統。環境風險篩檢網計畫，建立環境風險簡易篩選機制。
• 100年至102年：執行總體檢計畫，運用先導性基線普查計畫建立之作業系統及開發輔助工具，實施大規模完成全面性盤查及分類工作，透過實地初勘、核對工廠地址與區位，觀察其土地使用現況、既有設施及運作情形、周遭環境受體敏感程度等，全面掌握原工廠營運所在位置之現況資訊。並配合100年度環境風險篩檢網計畫建立之環境風險簡易篩選機制，執行後續調查作業。
• 102年至103年：執行102年度評估調查計畫，發展並完備廢棄工廠環境風險篩檢機制、打造土地品質與環境風險篩檢管理平臺及建立全國廢棄工廠污染潛勢風險地圖，使行政資源能有效地運用，加速完成全國廢棄工廠的評估及調查工作。
• 104年至105年：執行104年度評估調查計畫，配合廢棄工廠環境風險篩檢系統，加速完成全國廢棄工廠評估及調查工作，同時擴充並強化土地品質與風險篩檢基礎管理平台，建置廢棄工廠土地履歷，作為全國廢棄工廠土壤及地下水施政管理及政策推動之依據。
• 106年至109年：執行環境場址評估（Phase II）調查計畫，針對前開計畫尚未完成Phase II調查之高、中高環境風險場所，持續辦理土壤及地下水污染調查工作，並於109年完成全國廢棄工廠調查作業。

伍、綜合效益

除達到預期目標外，藉由計畫執行後，達成下列效益：

• 連結「污染源」、「傳輸途徑」、「承載受體」風險評估3大主要元素，建立全國廢棄工廠風險篩檢機制，即時演算工廠場址環境風險評分，並以燈號呈現風險地圖，有效管理廢棄工廠風險管理並加速高環境風險廢棄工廠評估調查。
• 辦理全國廢棄工廠調查計畫，累計至107年12月止，共計執行約4萬3,700家廢棄工廠的現況盤查作業，全面掌握高污染潛勢業別之廢棄工廠營運所在位置的現況資訊，同時完成2,203家工廠的環境場址評估作業，以及346家工廠（場址面積達420萬平方公尺以上）土壤及地下水污染調查工作，其中有153家工廠發現污染，已有92處經改善或整治符合法規標準解除列管，不論是依法公告或限期改善，對於污染行為人、融資銀行及土地開發者之壓力，促成加速及早防止污染惡化，重新提昇國土土地資產價值。藉此引起土地融資機構與各相關產業對關廠後土地品質之重視，形成認同將土地品質列為土地資產價值必要評估項目，未來在工業土地之交易市場上，將土地品質調查檢測費用視為必要之土地交易作業費用，估計每年將有逾1億元之市場規模。
• 執行辦理全國廢棄工廠調查計畫，同時配合土污法第9條規定，公告事業於94年1月1日後辦理歇業、關廠需進行土壤污染評估調查之規定，以雙向並行的管理方式，強化污染擴散預防，完備全國工業場址的污染管理。
• 以廢棄工廠污染潛勢篩選調查之策略及實際應用成果分析申請專利，取得智慧財產局核定之「環境場址評估之圖資處理與輸出系統及其方法」、「工廠環境風險篩檢方法」、「廢棄工廠環境風險篩檢系統」等3項專利申請，有效擴大與國際法規與政策趨勢之交流，並提供各界評估目前整體策略之效益。
• 為推動全民土壤及地下水污染預防環保教育，辦理「土水污染追追追」微電影徵選活動及「工業場址土壤及地下水污染預防管理研討會及成果展」，有效提升企業及民間對於事業場址土壤及地下水污染預防的瞭解及重視。

陸、展望

我國土壤與地下水保護意識起步雖較晚，企業對於投注污染防治之環保思維尚在猶豫或觀望，執法與調查技術亦未周延，但國人對於優質環境之渴求與資源永續發展已形成共識，並逐漸形成公民意識與資源政策之主流。工業運作生產污染為土地污染之最重要來源，可稱經濟發展之代價，即使先進國家亦然。土污基管會率先將高污染潛勢之廢棄工業場址納入國土品質管理之一環，不僅在於防範發生污染物任意擴散或非法棄置衍生皆由政府或土污基金承受後果於未然，更深層之意義為引導商業市場將土地品質因子納入土地評價之積極作為，從而將土地品質管理整合於物業管理之一環。

展望未來，廢棄工廠場址土地污染目前揭露之問題僅為開端，土污基管會仍將持續投注資源致力於針對全國高污染潛勢業別工廠預防管理，如何擴大應用於全國工業場址及高污染潛勢工廠之業別管制，全面工廠污染預防管理，為國土品質把關，將是未來我國這塊土地永續經營之重要課題，值得土污基管會結合國民共同來努力。

運作中高污染潛勢工廠土壤及地下水調查及查證

壹、源起

為避免運作中工廠土壤及地下水污染，影響國民健康及環境品質，環保署（現已改制環境部）自民國93年起首先以專案方式辦理相關工廠類型土壤及地下水污染潛勢調查。在各類型污染物中，含氯有機溶劑屬比水重非水相液體（Dense Non-Aqueous Phase Liquid，簡稱DNAPL），所造成之問題最為棘手，如原RCA桃園廠、飛利浦竹北廠及台灣氯乙烯公司頭份廠等，其污染整治經耗費鉅額資源與時間後仍未能達成。國內使用含氯有機溶劑工廠遍及各類業別，如金屬製品、塑膠製品、化學製品、化學材料、電子及光學製品、機械設備等。含氯有機溶劑一旦洩漏至地下環境其移動分佈深受複雜的水文地質變化所影響，其污染流佈與調查及整治迥異於重金屬或油品類污染，且往往發現污染時均已造成相當程度的環境危害，如污染範圍廣闊。

有鑑於此，環保署（現已改制環境部）乃於民國97年起首次針對全國含氯有機溶劑之運作中工廠展開調查「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫（簡稱含氯計畫）」，至103年則連續辦理五期，發現高比例地下水污染情形，而該期計畫調查發現之台塑仁武廠土水污染事件，也引起政府各單位與國人之高度重視。透過工廠類調查計畫執行也揭露國內運作中工廠地下水污染之危害及嚴重性，由於含氯計畫後期歸納發現因重金屬、總石油碳氫化合物等造成污染的工廠隨逐期調查而比例提高。有鑑於此，自103年開始，環保署（現已改制環境部）擴大辦理「運作中高污染潛勢工廠土壤及地下水污染潛勢調查示範計畫」(簡稱高潛勢工廠調查計畫)，篩選高污染潛勢工廠辦理擴大調查，針對全國運作中工廠業別及製程運作特徵，研擬地下水高污染潛勢預防管理策略，以期能將此工廠現勘、調查經驗協助推動高污染潛勢工廠自主預防管理之參考。

貳、含氯運作中工廠問題之背景分析

含氯有機溶劑因其低黏滯度、不易燃、高揮發性，及幾無殘留等特性，於工業上廣泛應用於脫脂、乾洗、金屬表面處理之清洗、助銲、製造藥劑、製造殺蟲劑及製程中間產物等，另如氯乙烯聚合物之製造過程中亦會產生相關含氯有機化合物，因此運作含氯有機溶劑之業別及工廠家數相當多。

綜觀臺灣戰後追求經濟成長的歷程，不難發現，早期環保法規不周全，工廠也缺乏環保意識，對於製程生產過程中所使用的化學物品的毒理資料認知不足，加上防污設備缺乏或不足與運作管理不善，污染物常常就在廠區內就地處置。

環保法規立法後，早期含氯有機溶劑運作場所業者因此要面臨法規管制且負擔防制污染設備處理及其他費用，增加營運成本。因此，無法因應法規要求之部分業者很快就會歇業關閉（成廢棄場址），或躲在暗處（屬地下工廠）。這些地下工廠宛如攤販般出現於農地與住宅區，在無適當污染防治設備情況下，對我國的環境造成不小的影響。

含氯計畫針對10項化合物（二氯甲烷、三氯甲烷、三氯乙烯、四氯乙烯、1,2-二氯乙烷、1,1-二氯乙烯、1,2-二氯乙烯、氯乙烯、氯甲烷、氯苯）作為目標化合物，並蒐集91.7～99.12月工廠總申報量（製造、使用、廢棄及儲存之加總）與運作場所（2,603家），其化合物在各產業領域製程用途及用量皆大不同，其中氯乙烯與氯甲烷多以化學化工產業居多，四氯乙烯、三氯乙烯多應用於紡織業、乾洗業、金屬製品、製藥業及化學化工製品等產業，二氯甲烷多應用於製藥、橡膠溶劑等產業、氯苯多使用在生產酚、殺蟲劑及鹵化有機合成等產業，亦有少部分用於脫脂製程，1,2-二氯乙烷多應用於化學品、調配溶劑等產業，1,2-二氯乙烯多應用於高科技半導體產業、1,1-二氯乙烯多應用於檢測分析產業。

除了含氯溶劑工廠外，考量其他運作類型工廠之製程及原物料亦可能有相關關切污染物潛勢，故自104年開始，環保署（現已改制環境部）擴大受查對象，辦理「高潛勢工廠調查計畫」。有鑑於全國全國運作中工廠數量高達10萬家，為有效利用有限的行政資源，建立系統化篩選機制，掌握65個業別(屬業別細類4碼)做為運作中高污染潛勢工廠篩選標的，配合空、水、廢、毒管及EMS系統申報統計資料，以各業別運作中工廠名單(約1萬4家)為資料庫母體，建立製程分類潛勢指標三等級(高度潛勢、警戒管理、中低潛勢)，其中屬具高度污染潛勢之事業源約600家工廠環保署（現已改制環境部）將分期執行調查工作，確認是否有實際污染之可能性。

參、計畫之實施歷程

含氯計畫彙整目前或曾經製造使用含氯有機溶劑之高污染潛勢業別有19類，納入本計畫所關切物質之運作中工廠約有2,815家，經交互篩選排序之量化加權評析，其中具高污染潛勢者有440家，分五期執行）。含氯計畫篩選掌握品質控管「80 / 20原則」理念，掌握計畫關切化合物關鍵的運作量大之運作場所作為篩選資料庫名單群，該名單應具運作規模大、鎖定部分關切化合物申報工廠數多者（TCE、DCM為主）、金屬製品清洗替代溶劑產業及乾洗產業（PCE）及化學品應用產業（1,2-DCA、Cl-B、TCM）等之篩選代表意義。

含氯計畫五期共執行343家具高潛勢污染製程的工廠現場勘查，並依據系統性篩選機制，執行119家工廠污染調查作業，從中查證確認77家土壤及/或地下水超過污染管制標準；調查結果已移交地方環保局依法進行後續管制（如表1）。截至110年止高潛勢工廠調查計畫與高潛勢事業調查及預防管理計畫目前已完成工廠調查作業包含622家現勘及113家進場調查工作，結果有65家過污染管制標準，污染發現率約58%(如表1)。針對超過管制標準之工廠環保署（現已改制環境部）已責成環保局督促污染行為人或所有權人辦理污染改善。含氯計劃（1~5期）、高潛勢工廠調查計畫（1~3期）及高潛勢事業調查及預防管理計畫之現勘、調查家數及污染發現率等彚整參見表1。

綜整142家超過管制標準之工廠，統計檢出列管化合物項目種類分佈如圖1，其中以重金屬為大宗（達75場）、氯烯類（53場）、複雜性污染（34場）等次之；自104年擴大辦理高潛勢工廠調查計畫（不限含氯化合物等目標篩選）調查工作至今，檢出污染物分佈多元，其分佈亦以重金屬污染為最大宗。

表1　運作中工廠現勘、調查家數及調查及查證成效家數說明

圖1　運作中工廠調查超過管制標準化合物類型

肆、調查成效

含氯計畫（民國97年至103年）連續辦理五期成效總結如下：

• 污染查獲：達到有效調查，能讓污染行為人及早發現污染；有效緝察對於嚇阻不法更具成效，大幅提高業者主動守法的意願，維護永續潔淨的環境品質。
• 風險揭露：加強新興化合物調查資訊之蒐集。透過逐期累積蒐集環境中新興化合物的資料，掌握於土壤及地下水環境流佈之新興化合物，作為法規列管新增項目之觀察名單，以供未來污染管制標準修訂之參考。
• 製程改善：統計民國97年及103年許可及運作紀錄，含氯物質的許可用量家數已逐年減少，總用量下降36%，成功影響工廠業者選擇少量使用，改用其他低危害性的溶劑。此外，也成功影響業者淘汰清洗脫脂製程，從根本改善。
• 掌握技術：掌握高污染製程潛勢特性及運作特性，持續應用新穎技術掌握地下污染潛勢，發展本土化調查標準作業程序與專業整治技術，以有效調查各高潛勢污染場址的污染問題，並督促發生污染事件的工廠進行設備修補、汰換與污染整治，以逐步邁向污染預防、自主管理及永續經驗的理想。

含氯計畫共主動稽查之兩階段調查成果及提供後續管制建議，產出調查運作中工廠之困難排除手冊，掌握三合系統（Triad System）調查策略與觀念，針對運作中工廠調查規劃重點及調查技術重點之提醒，以縮短傳統場址調查所需的冗長時間及節省經費，提高調查之有效性。此成果大幅提高業者主動守法的意願，杜絕地下環境污染之發生。

高潛勢工廠調查計畫推動稽查與預防管理方向如下：

• 加強行政稽查管理：本計畫調查成果已逐漸產出本土高污染潛勢之業別調查統計意義(掌握較具土壤及地下水高污染潛勢工廠之業別製程)，應加強資料審閱、現場查察及追蹤機制管，以落實定期運作查核，滾動式管理及稽查。
• 有效促進改善工廠運作管理：調查經驗回饋建議工廠後續應定期加強廢（污）水設施污染防護，更新儲坑防漏襯裡或改以明管輸送，以確實達到污染阻隔目的；並於製程流程中使用替代溶劑，或重新檢討檢討製程流程設計，不使用毒害物的化學物質，則污染潛勢將相對減少；提高工廠管理人員對於公共安全與環境保護之風險意識，強化工廠製程管理人員本職學能及改善經營環境。
• 提升調查與污染預防管理能量：由歷年運作中工廠調查成果，發展本土化調查標準作業程序與專業整治技術，以有效調查各高潛勢污染場址的污染問題，並督協助研議及推動工廠污染預防與管理等相關工作，針對污染場址整治專案的加速推動進行討論，俾利提升國內工業污染之管理與因應作為。
• 強化工廠土地管理機制：對於場址調查過程發現已有微量洩漏至地下環境（屬可能造成污染或已經有發生漸進式污染之事業場址），辦理工廠污染預防與管理作業，邀請專家學者現場勘查，就場址環境現狀提供業者運作特徵與行為改善建議之方向，降低未來污染擴大風險，且藉以提高工廠自主執行污染預防之管理思維，建立工廠污染預防管理之能力，達到預防管理之目的。

伍、未來展望

面對工廠運作可能潛藏污染問題，現行管理制度仍有不足（尤其是工業區外工廠聚落應優先關注），建議應優先針對具地下水污染潛勢工廠進行全面性調查及管理，以達污染及早發現，避免擴大。

未來展望將強化運作中高污染潛勢產業製程工廠污染發現之歷程，構建未來可從潛勢分析、調查作業、公告列管、整治改善、解除列管及持續監測等程序之串聯，提升相關資料的解析效率，了解高潛勢工廠資料現況與推估未來可能污染情形，期能達到狀況掌握、預警與決策支援之目的，並配合歷年工廠調查成果，建立相關環保機關行政管制指引及編撰相關工廠自主管理預防指引或案例說明，強化後續實施調查之技術研習與運用，推動工廠自主預防管理。